土地财政一词被用于“定义”政府通过出让土地而获得的收入来维持地方财政支出。按照国土资源管理系统的土地出让合同收入，或简称土地出让收入，与政府财政收入虽有联系，但存在一定差别，不属同一概念，至少不能划等号。

文/中国城市经济学会副会长、中国社会科学院研究员 杨重光

土地出让收入与一般财政有很大不同

土地出让收入，从名称到内涵，从统计口径到计算方法都不尽相同，有叫土地出让金、土地出让价格、土地出让收入、土地出让合同收入、土地出让总收入、土地出让纯收入等。据我所知，国土地资源管理部门所统计的土地出让合同收入的数据，含义比较贴切，统计比较精确，全国比较统一。因为它是土地出让者与受让人,或出卖人与购买人之间的合同网签数据，而且通过网络系统自然生成全国及省市的汇总数据。

土地出让收入与一般财政的差别是显而易见的。

一是，土地出让收入是土地交易收入，只有在自愿、互利、平等的原则下发生的土地交易，才能形成出让方（作为土地出让的代表是县市人民政府）的土地出让收入。这种交易从实质上说，与其他的商品交易并无两样。所以，土地出让收入不带强制性；

二是土地出让收入较大程度上依赖于土地市场，特别是国有土地的出让市场，主要是土地出让数量、结构和价格。结构相当于其他商品的品种，品种不同出让价格可以相差几倍，甚至几十倍或上百倍。所以，土地出让收入是一种市场行为，而不是政府财政行为，其收入数量依赖于土地市场及景气状况。出让决定于土地的出让对象及用途。工业用地和房地产用地出让价格与收入相差悬殊。个别地块的出让收入甚至不能抵偿拆迁成本和费用支出；

三是土地出让收入是合同网签价款，在合同执行过程中可能会有一些变化。当然在正常的情况下，变化是比较微小的，但也不排斥在特殊情况下，出现毁约等影响出让收入总量的情况；

四是土地出让收入是土地交易合同总收入，因此，必须扣除出让方（县市政府）获得出让土地的成本，土地获得过程中和出让过程中发生的许多费用，以及相关的开支，包括向土地原所有者（农民集体）或原使用者（企业或居民）征收、征用的补偿成本，土地交易活动过程中的一切费用，为完成交易而投入资本的利息等。只有扣除必要的、合理的、或规定的成本和费用后，剩余的才是出让人（县市政府）的出让纯收入；

五是土地出让收入与政府财政收入的内涵与外延，以及发生的经济关系不尽相同。固然，土地出让收入包含财政收入的成份，财政收入中包括与土地相关的税收，但两者仍然不能等同。财政是政府与纳税人的关系，土地出让是交易关系，两者岂能一致；

六是国家已经对土地出让收入形成的款项的支出作了明确的规定，即专款专用，不能挪作他用。同时，国家也规定，土地出让收入不列入财政预算内收入，而作为预算外收入。

综上，国有土地出让收入与国家财政，与地方财政不能等同，从严格意义上说，只有土地出让收入中的纯收入部分才能与政府财政类同。

那么，为什么一提土地出让收入人们就与政府财政收入等量齐观或相提并论呢？究其原因主要是对国有土地出让收入的内涵、结构、过程、分配不甚了解所致。因为，在我国城市土地属于国家所有，国有土地是国家的财产，而国务院是国有土地所有者的代表，县市政府具体管理和行使某些职责，实施所有权的权能。因此，来自国有土地出让收入都是国家收入，而财政收入也是国家的收入，因此很容易把两者等同起来。

为进一步说明土地出让收入与政府财政的异同，我们对2009年全国土地出让收入的收入使用情况做一剖析。按照财政部的相关统计，2009年全国土地出让收入是1.27万亿元（此数略小于国土资源部的相关统计数据），比上年增长28%。其支出情况大致是：支出额占土地收入总额10%以上是四项，主要是征地和拆迁补偿支出占39.1%，城市建设支出占26.2%，地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业职工安置等占12.6%，土地开发支出10.4%。以上四项共占土地出让收入的88.3%，除此，还包括农村基础设施建设支出（3.4%），耕地开发、土地整理、基本农田建设与保护（3.7%）、廉租房建设支出（1.5%），农业土地开发支出（0.9%），土地出让业务支出（07%）等。

从所列支出项目可知，土地出让收入分配至少分三部分：

一部分是出让的国有土地的获得成本、整理成本、储备成本、开发成本，如征地和拆迁补偿支出等。它们不属于公共支出，更不是财政支出，从经济学意义上是业务支出或经营支出；

一部分是与土地的保护、整理、增值相关的公共支出，如，基本农田建设、水利建设等。城市基础设施建设基本上可列入此项，因为城市基础建设有利于城市土地的升值。国外有的城市将城市市政设施建设费用转嫁为受益范围内的地价；

第三部分是政府的民生工程和社会福利支出，如廉租房建设、公共教育补贴等。只有第三部分才真正属于县市政府公共财政支出的款项。

如果说，土地出让收入是财政的话，那充其量，也只能是出让金扣除出让成本、各项费用后，以及出让单位必要的留成后的纯收入。按照有关方面的测算，纯收入约占土地出让总收入的30%左右。如果按此比例，2010土地总收入2.71万亿元，纯收入约8200亿元，占全国同年财政收入的10%。　

  土地出让收入高涨会产生的弊端

土地出让收入增长是土地市场迅速发展的标识，是国有土地供应不断扩大的结果，从客观上促进了国家经济总量的增长，城市经济的发展，以及城市建设的加强。大量事实表明，地区和城市经济的发展与土地市场的活跃，与土地出让收入的增长存在着紧密的联系。土地市场的发展和国有土地健康有序出让不仅保障了许多产业、行业，特别是工业发展对土地的需要，而且直接带来了房地产业的发展。

2010年，在全国总投资中房地产投资为48267亿元，比上年增长33.2%，占全国全部城镇投资总额的20.0%。在海南省，全年房地产开发完成投资467.87亿元，同比增长62.5%，占城镇固定资产投资额的37.2%，成为拉动投资快速增长的主力，有效地扩大就业，缓解就业压力，提高了居民住房水平，同时扩大了财源。2010年，海南省地方财政收入达到271.06亿元，增长52.1%，增速比全国财政收入增长的21.3%高30.8个百分点，增幅为全国第一。其中，三亚市房地产业上缴的税收占财政收入的58%。

但是，不可否认的是土地出让收入过快增长，甚至成为城市政府财政的主流收入，占压倒的份额，或替代一般税收收入，形成地方政府对土地交易和出让收入的过度依赖，那可能会产生一定的风险，变为不可忽视的弊端。

具体表现为：

1．人为地提高了地价和房价

虽然，地价与房价的关系至今仍然是一个长期争论不休的问题，智者见智，仁者见仁，很难作出定论。但是，从土地经济运行，从财产收入结构角度分析，过分追求土地出让收入必将推动地价与房价的不断攀升。

土地出让收入究其实质，是以国有土地使用权出让为核心的政府收入，反映在两方面，一方面是土地出让的直接收入，即土地的总收入，或通常所说的出让金；二方面是以土地出让为依托和对象，通过土地交易和房地产业开发而形成各种税费收入。前者为直接收入，后者间接收入。所以，为了增加土地收入，特别是其中的纯收入，一是尽可能缩小成本，即千方百计压低对集体土地的补偿支出，或降低存量土地的拆迁费用；二是在获得土地到出让土地的过程中利用政府的权力增加税费。

许多事实说明，除了国家法律规定的税种和收费项目以外，一些城市借土地交易和房地产开发，设立名目繁多的税种和收费项目。如，在行政收费方面，有的地方和城市，除了土地出让金和各类配套费外，还要收取绿化费、墙改费、规划设计费、人防费、质量监督费、职工培训费、安全施工措施费、散装水泥推广费、预售许可证服务费和管线综合竣工图设计费等，多达10余项，涉及20多部门；在税收方面，包括开发企业的营业税、印花税、城建税、教育附加、契税、土地增值税、所得税、土地使用税、房产税等10余项税，税的成本约占房价的15%左右。

这些税费在推高地价的同时，必然促使房价上涨，因为税费最终必将转嫁于消费者，即房地产品的购买者，从而直接或间接抬高了房价。

2．隐藏着土地财政风险

土地出让收入的经济基础是土地市场，特别是国有土地出让市场，它具有一定程度的不确定性和不稳定性特点。土地的出让量随市场而波动，时高时低，起伏明显，而地价更是动荡不定，受到的制约因素很多，而且地价与房价存在联动关系，房价不可能只涨不跌。当房价大大超出百姓购买力，就会向其价值回归，最终会回到合理的水平，因此高地价产生的超额收益不仅是不可持续的，而且存在一定的风险。如果城市的财政收支完全建立在土地收益上，一旦出现土地市场不景气，财政支出就无法保障，甚至使城市财政面临破产。

3．具有不可持续性

土地作为一种稀缺、不可再生的资源。现代许多城市，特别是经济发达的城市可用的土地愈来愈少，或者可用土地与市中心的距离愈来愈远。通过对农村集体土地的征收和征用来扩大城市用地，通过征收和征用土地的补偿费与出让价之间的差价来获得出让纯收入已经受到严峻的国土资源约束和严格的政策限制。国家一系列政策的出台，通过城市存量土地拆迁和出让而获得大量土地纯收入的可能性也愈来愈少。所以，通过土地市场，增加出让收入来解决城市财政问题不是最有产效的途径和手段，更不是长远之计，必须另辟蹊径。

4．不利于实体经济发展

实体经济是城市经济发展的基础，城市的发展主要是依靠实体经济，工业或第三产业。归根到底土地是城市经济和社会发展的依托。没有实体经济的发展，土地市场是很难发展的，至少不能持续。过多地追求土地的经营收入，势必提高土地出让价格，进而加大实体经济的成本，造成对企业的不利影响。与此同时，对大多数城市来说，政府财政的主要来源应该是建立在物质生产和第三产业发展的基础上的实体的经济，而不是土地市场或出让收入。

城市需要经营土地，其目的是更好地对土地进行科学配置，提高土地的使用效率，为经济发展提供空间和载体，而不是像种植业一样将土地作为直接生产力，进行反复的、无穷的开发。一块城市土地虽然可以对在其上建筑物建了又拆，拆了又建，并伴随多次买卖，形成可观的GDP，或城市财政收入，像目前个别城市所做的那样。但其结果，必然带来资源和人力财力的浪费，无补于国民财富的创造。最终不利于GDP稳定的、可持续增长。

四点建议

1．适时调整城市用地结构

土地出让收入以土地市场为基础，我们需要的是土地出让收入的平稳增长，而不是大起大落，动荡不定。而国有土地出让市场，又建立在国家正确的供地政策基础上。目前，许多城市经过多年的发展和扩大，土地突出的问题不是用地总量，而是用地结构。不是任意的、无限制再扩大用地数量，而是适时地调整城市用地结构。而调整用地结构首先是调整和优化供地结构，特别是新增土地的供应结构。

总之，增加土地出让收入不是目的和动力，而是土地市场发展的结果和表现。

2．改革土地收益的分配结构

在土地收益的分配中除了在土地征收和征用及过程中，合理的处理政府与农民之间的利益关系，给被征地农民合理的补偿外，还应通过土地价格机制，特别是土地出让价格，规范土地出让收支，正确处理政府、企业和居民之间的利益的关系，地区之间的利益关系，使政府出让收入分配和使用更加科学、透明和合理。

对土地出让收入等政府非预算收入，进行规范整理，实行总量控制，强化预算管理和监督机制，通过改革将土地出让收入中的一些政府纯收入部分项目转化为税收形式纳入预算内，加以规范管理，而对部分不适宜转化为税收的项目进一步核减压缩。

3．改革城市财政体制

自1994年实行中央与地方的分税制以来，取得了很大的成绩，但同时也存在许多问题，如，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。需要进一步完善有利于科学发展的体制机制，健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。比如，在中央财政对地方加大转移支付力度的同时，加强地方政府与事权相匹配的财权。

可以结合资源税改革等，为地方开辟一些新的税源；并在税收增量返还和一些税源的分税比例上，多向地方和基层倾斜。只有地方政府的“财源”广了，税收的根基牢了，才能有效解决对“土地财政”的过度依赖，发展才能更健康、更和谐。

要用产业发展带动税收增长，扭转财政收入重心逐渐偏向土地收入的局面。

创新城市新的融资平台，发行地方债券和城市债券，扩大城市基础建设的投资融资。

4．建立全国、地区和城市的土地基金

土地收益的形成和支出在时间上是不均衡的，在空间上是不均等的。如，近几年，土地出让收入高的城市可达上千亿元，而有的城市则很少。时间上，上一届政府的收入可能很多，而下一届政府则可能很少，而城市的支出却是长期的、经常性的，一般也是比较均衡的。年度之间不会大起大落，城市之间不会相差悬殊。所以，需要建立以土地出让收入为主要资金来源支撑的全国、城市的土地基金，实现土地收入的有效使用，平衡收入和支出，保证土地收益的公共性、公平性和保障性。

从国际经验来看，设立财政稳定基金，将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭时使用，是化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的财政风险的一种有效办法。