小产权房的问题和出路

文/李才旺

　　若集体土地向国有化转变，需要制定规章制度，包括明晰产权、集体产权向国有产权的转化方式等，也就是说关于小产权要向国有产权转化，一定要有个明确的尽可能保障各方权益公平的游戏规则。

　　小产权房是中国土地制度城乡土地二元结构的产物，伴随着改革开放与城市发展，它满足了城市部分中低收入者的住房需求，随着城市化发展，城市的扩张，越来越多农村被新建城区包围，农村的土地增值优势愈发明显，但是小产权房存在众多问题，涉及农民、集体和国家的利益，如何妥善处理小产权房的去向成了当下丞需解决的问题。

概念

　　城乡土地二元结构明确表示，城市里的土地归国家所有，农村的土地归农民和集体所有。小产权房没有房屋所有权证、国家土地使用权证、契税证。这里所说的小产权房指的不是农民房，而是在集体土地上盖的出售给本村外的居民居住的房子。

特点

　　1.销售不合法

　　我国1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农村的住宅不得买卖，也不能发放房产证。此后国家也先后强调小产权房不得违规炒卖，任何买卖小产权房的行为都不受法律保护。

　　2.价格低廉

　　农村土地在流转和使用时，并没有经过国家“招、拍、挂”的过程，没有缴纳土地出让金和相关税费，有些小产权房甚至没有报建手续，不用像商品房销售那样缴纳营业税等各种税费，这使得小产权房在建设和流转上节约了时间和成本。

背景

　　1.城乡土地二元结构制度的产物

　　依据《宪法》规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。即我国实行的是城乡土地二元公有制结构，国家和集体土地的产权主体不同。然而依据《土地管理法》和国家在1999年发布的通知称，严禁在集体土地上建设和炒卖住宅。农民对土地没有完全处分权。只能占有、使用和收益，产权不完整。但是国家却有高度集中分配土地的权力，《宪法》明确提出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。本来集体土地不能通过招拍挂程序实现买卖流通和建设，政府却可以通过征收或者补偿等方式变相把集体土地“国有化”，出售给房地产开发企业，获取高于给农民几十甚至上百倍的补偿费作为土地出让金，充实地方财政。政府从两头垄断了土地市场，进行居间交易，在此情形下，集体土地所有者为了追求利润最大化，违背法律规定，也在自己土地上建起了商品房出售给他人，所以小产权房问题首先是历史遗留问题，也是我国制度对集体土地不确权导致的。

　　2.城市化进程导致住房需求的增加

　　随着城市化的发展，大量农村剩余劳动力转移到城市，2000年我国城镇化率从36%到2010年的50%，意味着过去的十年，城市化发展带动近2亿人从农村转移到城市，带动了住房产业的发展。

　　3.城市商品房价格不断上涨导致需求形成价格分水岭，小产权房获得一定市场份额

　　城市化进程从农村转移到城市的劳动力知识结构和受教育程度偏低，多数处在社会低收入阶层，他们构成了小产权房需求群体，另外一部分小产权需求群体则是外面一些小城市过来的人群，这两部分人群多数处于社会的夹心层，而城市居住成本高，他们只能选择在一些城中村租住廉价房，对于越涨越高的商品房价格，只能望房兴叹，小产权房低廉的价格，是吸引他们的主要原因，需求不断，因而小产权房建设也从没停歇。

　　4.小产权房存在的核心原因是——利益

　　国家现在虽然出台了集体土地拆迁的文件，但是具体细则还需要地方拟定，各地的赔偿方案也会不同。由于集体土地与国有土地同地不同价，出于利益诱惑，集体土地所有者也配建起了小产权房，用于出售，由于小产权房售价远低于周边商品房价格，以至于有一些开发商也铤而走险，投入到小产权房的建设和交易中。小产权房牵涉到国家、集体、个人的利益，不能平衡各方利益问题，小产权房就不能从根源上得到控制。

价格

　　小产权房价格低廉，流转手续简单，但不受国家法律保护。北京最大的小产权房太玉园均价在5000元/平米左右，而周边的商品房价格在15000元/平米左右，深圳龙华、沙井的小产权房价格一般在3000-6000元左右，而同区域的商品房价格则在12000元以上。

购买者

　　购买小产权房的人，不少是在城里买不起房的年轻人，或者来城里谋生的外地人，他们无法购买价格高昂的商品房，也有因为户口和社保问题无法获得购买资格。近年商品房价格上涨较快，特别是一线城市，个人收入与房价差距抛离得越来越远。

　　深圳市一手住宅均价从2007年开始迅速攀升，与在岗职工收入形成鲜明对比，房价收入比在2007年的时候达到15，在经济危机后有所回落，但近年仍在13这个界限以上，意味着深圳一般工薪家庭购买一套89平米的商品住房，不吃不喝也需要13年以上的时间。而国际一般水平是6-7之间，远远高于国际一般水平。

影响

　　1、小产权房在一定程度上缓解了住房压力，在高房价背景下对解决中低收入人群的居住需求也起到积极作用。小产权房进入房地产市场，住房供应增加，加大市场竞争，在一定程度上拉低商品房价格，制约商品房价格上涨。小产权房扮演重要的多赢角色，它既满足了部分低收入群体的住房要求，也为农民带来了高收益；它给城市化进程带来了繁华，某一时期也稳定了社会秩序。

　　2、小产权房违反了国家法律法规。集体土地交易和小产权房流转都是不受法律保护的，集体土地的权属性注定了小产权房所有者没有完全处分权。而中低收入者对低价房的需求反过来刺激一些城中村大量建造小产权房，利益链不断循环和延伸，违法违建的小产权房更加难以杜绝。

　　3、小产权房没有经过统一规划，脱离了政府的监管，开发单位资质没有，在产品质量上也没有严格管理，进入市场将影响市场产品的整体质素，小产权房开发得不到银行贷款支持，预售资金监管存在风险，而且它后期没有有效的物业管理，安全得不到保障，不能切实维护居民安全与利益。

　　4、小产权房属于违法建筑，它占用了土地资源，不符合政府对城市的整体规划，不利于城市均衡发展。

处理情况

　　1、北京

　　北京作为小产权房清理试点城市之一，今年6月以来，北京市集中开展清理整治利用集体土地违法建设销售小产权房工作，初步清理出79个违法占地项目，对在建项目将责令停工、停售，查封工地，查封已建未售房屋。北京市政府还成立了以国土局、住建委等权威职能部门组成的工作领导小组，对乡镇违法占地项目进行清理，还把责任主体落实到各区政府。

　　2、深圳

　　2012年5月25日，《深圳市土地管理制度改革总体方案》出台，土地改革正式启动，该“方案”中两个重要的关注点，其中一个就是小产权房确权问题。该方案公布的几个月后，深圳大鹏新区一处建面超10万平米的小产权房，被深圳政府没收，纳入到了保障房体系，首例小产权房“转正”。在对待小产权房问题上，上海和北京态度较为坚决。而深圳，则显得比较反复。早在2004年，深圳就提出土地国有化的概念，但是仍有很多小产权房能拿到房产证，顺利“转正”，引起新一批违建高潮，导致违建屡禁不止，最后这个改革也就不了了之。2009年12月1日，政府出台了《深圳市城市更新办法》，办法明确了城市区域，包括城中村等，都必须遵守城市更新涉及的综合整治、拆迁、重建等活动。意味着拆迁、旧城改造有法可依。

出路

　　小产权房难以解决，原因众多，其中涉及个人、集体和国家的利益，要平衡这些利益和妥善处理小产权房问题，才能确保社会稳定。

　　1、循序渐进，逐步深化，不能一刀切

　　小产权房是中国城镇土地二元结构缺陷的产物，也是改革发展与城市高房价的产物，对既有的历史遗留问题，认识到它对社会进程的阻碍，也能认识到它过去与未来对社会发展所发挥的作用，所以在处理小产权房问题时，需要分别对待，分类处理，努力减少社会资源浪费和平衡各方利益，促进社会和谐发展。

　　2、努力深化财税制度改革和户籍改革

　　房地产调控2年多，房价快速上涨得到有效遏制，但目前房价远高于居民能接受的范围，部分房源掌控在投资客手里，未来不排除房产税推出的可能。改变小产权房的格局，还需要推进户籍制度改革，逐步开展，平稳过度。走城乡统筹发展的道路，让农村的生产要素和城市的工业产品在农村和城市之间互相自由流通，加大对农村经济、教育、医疗的投入，这样才能慢慢改变我国城市化率低下和城乡差距大的状况，努力缩小农村和城市的差距，让更多农民能分享到改革开放的成果。

　　3、小产权房转性

　　小产权房转性，变成保障房或者廉租房，可大大节约社会资源，避免强拆造成的社会资源浪费，满足中低收入群体的住房需求，也能短期内维护在商品房和保障房双轨制运行下社会的稳定，也为房地产调控的过渡赢得时间。

　　4、集体土地国有化

　　综上所述，小产权房产生有历史背景，而且产生的根源在于——利益。要妥善处理小产权房，逐步减少这些非法建造和销售行为，若集体土地向国有化转变，需要制定规章制度，包括明晰产权、集体产权向国有产权的转化方式等，也就是说关于小产权要向国有产权转化，一定要有个明确的游戏规则。关于这个规则的制定，一定要尽可能保障各方权益公平。

作者系深圳市尺度房地产经纪有限公司董事总经理