土地制度改革路漫漫
——访中国土地学会副理事长黄小虎

文/本刊记者 张金凤

事实上，区分公益性和经营性，确实有一定的难度。不仅是在我国，在国外也很头疼这件事。

　　受房地产市场调控政策影响，土地流标事件层出不穷。2011年前7个月，全国土地流标数量达到353块，比去年同期增长242%，住宅类土地流标数量为163块，占比达到46%。这其中，出台“限购”政策的二、三线城市住宅土地流标明显。

土地流标情况的不断出现，引起人们对土地市场的猜想。中国当下的建设用地到底呈现怎样的态势？土地流标情况对房地产市场有何影响？现存的土地管理制度哪些方面需要改进？

近日，本刊记者专访了多年来一直从事土地研究的中国土地学会副理事长黄小虎，他认为随着国家调控的不断深入，流标现象的增多很正常，但是根源还在于房地产市场本身的发展模式存在问题。

城乡二元体制结构阻碍土地利用

《中国地产总裁》：当前全国土地用地情况怎样？建设用地比重有多大？

黄小虎：建设用地的比重大小其实是一个动态变化的过程。到2007年，城市建设用地大体上是3.15万平方公里，农村建设用地有16.54万平方公里，而这几年的数据远不止这些。不论是城市还是农村建设用地都在逐年增加，出现了城市和农村建设用地“双扩张”的情况。

按理说，随着我国的城市化进程的不断加快，城市建设用地的需求会大幅增加，而原本农村建设用地应该相应减少才对。出现“双扩张”情况的原因就是我们的城市化有“水分”：进城的农民并不能真正成为城市人，无法实现身份的转换，不能享受平等的待遇，他们自然难以放弃赖以生存的土地。在城里挣完钱后，这部分人会回到农村再建房，这样农村建设用地自然也呈现扩张趋势。

总体上来看，现在城市建设用地的比重是农村建设用地的四倍多。

《中国地产总裁》：从您刚才分析的情况来看，加上当前一些其他用地情况，您个人认为未来的土地利用方向在哪里？

黄小虎：未来土地利用方向有两方面：一是对过快扩张的城市建设用地进行限制。现在城镇居民的人均建设用地由上世纪九十代的110多平方米增加到现在的130多平方米，扩张速度是相当快（从1996年到2008年，城市建设用地扩张速度达52%）。

一方面在扩张，而另一方面扩张的土地利用却不充分，出现大量低效率利用甚至闲置的土地。拿工业用地来说，产值低但是占地面积又偏高。国际上，工业用地占城市用地面积的15%以下，而我们的通常都是20～30%，甚至更高。至于闲置浪费的土地还有很多。所以土地将来另一个利用方向就是怎样将存量的土地用好。

第二个方面是打破城乡二元体制结构，建立城乡统一的建设用地市场，允许经营性项目使用集体建设用地，而不再征为国有。使农民利用土地财产权，自主地参与工业化、城市化进程。同时认真实施土地用途管制，把需要保护的耕地切实保护好，实现农业的现代化。

这些看起来是土地利用问题，实际是发展方式的问题。城市之所以热衷于外延扩张，主要是农村的土地价格较低，因而使用存量土地的成本就显得高了，政府和企业都没有利用存量土地的积极性。这其实是征地制度的问题，必须深化改革。

《中国地产总裁》：近几年商品房的高容积率也缓解不了城市建设用地日趋紧张的状况？

黄小虎：开发商建商品房时千方百计提高项目容积率，但是不等于城市建设用地容积率就一定高了，总体上我国城市建设用地的容积率跟国外比是低的。在我国，大马路、大公园、大园区比比皆是。

尽管我国城市的容积率还很低，但是却还在外延扩张。外延扩展、粗放利用，土地就显得紧张，这不是开发商容积率高了就能解决的问题。

《中国地产总裁》：据统计，截至2011年7月，全国土地流标数量达到353块，比去年同期增长242%。您认为造成这一现象的因素有哪些？

黄小虎：随着国家调控的不断深入，大的格局、形势的变动，必定会对开发商产生一定影响。而流标现象的增多在这个大背景下显得很正常了。这跟国家的调控有直接的关系，但是根源还在于房地产市场本身的发展模式存在问题。

提上议程的土地管理制度改革

《中国地产总裁》：据报道，国土资源部和国家发改委正在就全国实行土地差别化（地区、产业经济发展情况等）政策作紧张调研，将于今年年底前出炉调研报告。您认为国家出台这一政策的出发点和目的在哪？

黄小虎：由于各个地区情况是千差万别的，所以，差别化政策应当是符合事情本来发展面目。当然，土地差别化政策涉及的范围很宽，如地价、规划、土地的供应，等等。

举个例子，青海柴达木盆地地区，是发改委定的循环经济试验区。因为格尔木附近有储量非常大的盐田，在那里可以发展制盐业、钾化工业等。在此基础上，又可以加工其他产品，形成循环经济的产业链。

24万平方公里的柴达木盆地，到处是是个冰天雪地的戈壁滩，几乎没有任何基础设施。企业需要自己修建道路，铺设水、电、气等管网。类似这样的地方，土地免费用10年、20年，我看都是应该的。等将来这个地方开发出来，形成气候，再收地价也不迟。

而过去我们的政策是必须收取工业用地最低价。这样，等于是加大了企业的投资成本。退一步讲，即使实行工业最低价，也应由地方因地制宜决定，给对方一定的自由量裁权。因此，我认为实行土地差别化政策是必要而且迫切的。

《中国地产总裁》：在土地管理制度问题研究学习中，胡锦涛总书记关于“严格界定公益性和经营性用地”的指示，为我国土地管理制度改革，特别是建设用地改革，指明了一条有别于我国传统土地管理模式的新的思路。您认为我国建立真正的土地市场制度方向在哪里？

黄小虎：我认为这是征地制度的问题。就是在征用农民土地的时候要区分是公益用途还是经营性用途，公益性用途可以由国家来征地，经营性不一定由国家来征地。另外，公益性的补偿低一点，农民可以接受。但是经营性用途也要征地，也要低价，农民就不会接受。

特别是开发区和城市扩展的征地，现在实施的叫做批次征地。就是随着城市的发展，在城市规划实施过程中，把这个范围内的农村土地全都征过来。但是征来的地是用于公益性还是经营性项目，却不明确。

事实上，区分公益性和经营性，确实有一定的难度。不仅是在我国，在国外也很头疼这件事。但是再难也要做，事实上一个项目究竟是公益性的还是经营性的，最终还是可以区分清楚的。 

今后凡公益性项目，国家可以征地。至于经营性项目，谁投资，谁去和农民谈。这样，就等于让农民的土地进入市场。但是这样的话，就有一个修改宪法的问题。按照现行的宪法，城市土地属于国家所有。可以理解为城市扩展到哪，哪的土地就要征为国有。如果坚持这个理念，区分公益性和经营性用地，缩小征地范围，就不可能实现。因此，必须修宪。